Türkiye'de Rusya tarzı başkanlık sistemi mümkün mü? - ANALİZ

"Kürt sorununun çözümü ve PKK'nın bitirilmesi süreciyle paralel giden yeni ve sivil bir anayasanın hazırlanması noktasında başkanlık sistemi tartışmaları siyasi gündemin üst sıralarına yerleşmiş bulunuyor. Başbakan Erdoğan ve kurmayları sıklıkla ülkedeki parlamenter sistemin başkanlık sistemi ile değiştirilmesi gerektiğini dile getiriyorlar. Bu çerçevede, ABD, Rusya ve Brezilya gibi “de facto” başkanlık sistemi ile yönetilen ülkeler Türk siyasi elitinin yeni model açısından ilgisini çekiyor. Bununla beraber Rusya, gerek son on yılda iki ülke arasında her alanda gelişen ilişkiler nedeniyle, gerekse de federal merkez ve bölgesel yönetimler konusunda daha çok 2000 sonrası temelleri atılan nevi şahsına münhasır iktidar-toplum mekanizması dolayısıyla, Türkiye’deki başkanlık sistemi tartışmalarında öne çıkan örneklerin başında geliyor.

Kremlin’in dikey iktidarı

Tarihi süreç içerisinde Çar-İmparator-Genel Sekreter-Devlet Başkanı geleneğiyle kökleşen güçlü bir idareciyle yönetilme anlayışı, Rus toplumunun devletçi ve paternalist reflekslerinin gelişmesine zemin hazırlamıştır. Ülkedeki hiyerarşik ve otoriter iktidar yapılanmasının maksimum yetkiyle donatılmasına da neden olan bu durum, aynı zamanda, devletin başındaki şahsiyetin meşruiyetini, devlet iktidarını oluşturan yasama, yürütme ve yargı gibi diğer organların meşruiyetine göre üstün kılmıştır. Bu yüzden, 1993 yılında kabul edilen Rusya Anayasası’na göre Başkan, devlet iktidarını temin eden üç erkin içerisinde yer almamış ve devletin başı olarak ifade edilmiştir. Yasama, yürütme ve yargı organlarının uyumlu çalışmasını ve etkileşimini sağlaması, Devlet Başkanı’nın temel görevlerinden biri sayılmıştır. Güç temerküzünü devletin başındaki şahısta toplayan Anayasa’ya göre ülkenin iç ve dış politikada temel yönelimlerini belirlemek Başkan’ın sorumluluğundadır. Yüksek yargı organlarına başkan ve üye seçimlerinde kilit fonksiyona haiz olan, yayınladığı ve ülke genelinde icra yetkisine sahip kararname ve emirlerle Parlamento’nun haricinde önemli bir yasama gücüne sahip bulunan Başkan, fiili olarak da yürütmenin başındadır.

Öte yandan, 2008’de yürürlüğe giren kanun gereğince daha önce 4 yıl olan Başkan’ın görev süresi 6 yıla çıkarılmıştır. Ülke genelinde yapılan seçimle koltuğuna oturan Başkan, en fazla iki dönem üst üste aynı göreve seçilebiliyor. Başbakan, başbakan yardımcıları, federal bakanları atama ve görevden alma ve hükümetin istifasını kabul etme yetkileri Başkan’ın uhdesindedir. Yine, Devlet Başkanı hükümet toplantılarına başkanlık edebilmektedir. Ülkenin askeri doktrinini onaylayan Başkan’ın silahlı kuvvetler üst komuta kademesini de atama ve görevden alma yetkisi bulunuyor. Başkan, ülkenin savunma politikasını oluşturan Güvenlik Konseyi’nin yapısını belirleyip üyelerini atamakta ve aynı zamanda konseye başkanlık yapmaktadır. Bunun yanı sıra, Parlamento’ya yasa önerileri sunma yetkisi olan Başkan’ın ancak imzasından sonra federal kanunlar yürürlüğe giriyor. Bu durum, Başkan’ın önemli bir yasama mercii olmasını netice veriyor. Hükümetin fonksiyonunu daha çok iç politikada ekonomi, eğitim, sağlık vs. gibi alanlarla sınırlayan sistem, ülkenin dış politika çizgisinin belirlenmesinde uluslararası müzakereleri yürütme ve anlaşmaları imzalama yetkisine sahip Devlet Başkanı’nı merkezi role koyuyor. Başkan’ın sistem üzerindeki bu güçlü otoritesini temin için ise Kremlin Başkanlık İdaresi hayati bir fonksiyona haiz durumda. Devlet Başkanı tarafından oluşturulan ve gerek yönetici kadrosu gerekse de bünyesindeki komisyon, kurul ve dairelerle devlet kurumları içerisinde hâlihazırda piramidin en üstünde yer alan ve sahip olduğu güçlü pozisyon ve hareket alanı ile Başkanlık İdaresi, yasama ve yürütmenin “mutfağı” şeklinde çalışıyor. Başkanlık İdaresi, Putin’in dikey iktidar yapılanmasının da en net biçimde görüldüğü mekanizma olarak öne çıkıyor.

Federal merkez ve bölgeler

Yasama faaliyetleri açısından meseleye bakıldığında, Rusya’da Federal Parlamento’nun üst kanat Federasyon Konseyi ve alt kanat Devlet Duması olmak üzere iki kanatlı bir yapıdan oluştuğu görülüyor. Federasyon Konseyi, ülkedeki her bir federe birimin/bölgenin merkeze atadığı ikişer senatörden (yasama ve yürütme erklerinden birer temsilci) oluşurken; Devlet Duması’ndaki 450 milletvekili ülke genelinde nispi temsil sistemi ile yapılan seçimlerle belirleniyor. Başkanlık seçimlerinin tarihini belirlemek, vatana ihanet, ağır suç vs. gibi çok istisnai durumlarda Devlet Başkanı’nı görevden almak, Başkan’ın sunduğu adaylar arasından Anayasa Mahkemesi, Yargıtay ve Danıştay üyelerini atamak gibi önemli görevleri bulunan Federasyon Konseyi, daha çok federal bölgelerin çıkarlarını koruyan bir yapı arz ediyor. Bütçe, vergi sistemi, uluslararası anlaşmaların onaylanması gibi federal çaptaki kanun ve uygulamaların kabul edildiği Devlet Duması ise yüzde 7’lik seçim barajını geçen partilerle beraber ülkedeki siyasi konfigürasyonu yansıtıyor. Devlet Başkanı’nın atadığı Başbakan’ın onaylanması, Merkez Bankası Başkanı ve Sayıştay Başkanı’nın atanması ve görevden alınması, af ilanı gibi uygulamalar Duma’nın yetki alanına giriyor. Ancak, Başkan’ın atadığı Başbakan, Duma tarafından üç defa reddedildiği takdirde, Duma’nın feshedilmesi ve seçimlerin yeniden düzenlenmesi öngörülüyor. Bu durum ise Başkan’ın bu konuda yasama organına göre elini güçlendiren bir manivela vazifesi görüyor.

Merkezi iktidarda Başkan ve Federal Parlamento arasındaki bu güç dağılımının benzeri, Başkan ve federe birimlerin erkleri arasında da gözlemleniyor. Bilindiği üzere Rusya Federasyonu, 83 federe birimden (46 idari bölge, 21 cumhuriyet, 9 sınır bölgesi, 4 otonom eyalet, 2 federal kent ve 1 Yahudi otonom bölgesi) oluşuyor. Her bir federe birimin ise farklı isimlendirmelerle kendi yasama (duma, meclis, kurultay vs.) ve yürütme organı (cumhurbaşkanlığı idaresi, valilik, belediye başkanlığı, bölge hükümetleri vs.) bulunuyor. Örneğin, Stavropol sınır bölgesinin yasama organı Duma iken, Başkurdistan Cumhuriyeti’nin yasama organı Kurultay olarak adlandırılıyor. Yine, Moskova’nın yürütme organının başında belediye başkanı yer alırken, Tataristan Cumhuriyeti’ni Devlet Başkanı yönetiyor. Federe birimlerin yönetim mekanizması, meşruiyetini, Rusya Federasyonu Anayasası ile uyumlu ve sadece o bölgede geçerli olan kendi anayasa, tüzük vs. gibi sözleşmelerden alıyor. Federe birimlerin yasama organlarındaki temsilci sayıları (en az 11, en fazla 120 milletvekili) değişmekle birlikte milletvekilleri her bölgede farklı tarihlerde düzenlenen seçimlerle işbaşına geliyor. Rusya Federasyonu Anayasası’na ve Federasyonu’nun genel çıkarlarına aykırı düşmemek şartıyla yasama meclislerinin yaptıkları kanun ve düzenlemeler, bölge yönetimlerinin kendi iç işlerinde ve özellikle ekonomi, sosyal harcamalar, sağlık ve eğitim gibi alanlarda kısmi özerk bir yapıya sahip olmalarına imkân sağlıyor.

Öte yandan, federe birimlerin hükümet organı genelde bölge bakanları ve vali yardımcılarından oluşmakla birlikte o bölgede yürütmenin başındaki kişi tarafından belirleniyor. Yürütmenin başındaki kişinin ise o bölgede yapılan genel seçimle işbaşına gelme uygulaması 2004’teki Beslan saldırısı sonrası kaldırılmış ve Rusya Devlet Başkanı tarafından atanması uygulamasına geçilmişti. Ancak, üçüncü kez başkanlık koltuğuna oturması sürecinde yaşanan protestolar neticesinde Putin, federal merkez ve bölge ilişkileri bağlamında “vidaları gevşetmiş” ve bölge yöneticilerinin yeniden seçimle işbaşına gelmelerine yeşil ışık yakmıştı. Nisan 2013’te Putin’in imzaladığı kararnameye göre ise artık bölge yöneticilerinin belirlenmesi konusunda izlenecek yol hakkındaki son karar o bölgedeki yasama organına havale edilmiş bulunuyor. Federe birimlerin yasama organları önümüzdeki dönemde bölge yöneticilerinin genel seçimle mi yoksa meclis tarafından seçilmesiyle mi belirlenmesi konusunda son kararlarını verecekler. Öncelikle, federal bölge meclislerindeki ve Devlet Duması’ndaki partilerin sundukları adaylar arasından Rusya Devlet Başkanı üç kişilik bir liste oluşturacak. Daha sonra ise Başkan’ın sunduğu bu isimler arasından federal bölge yöneticisi ya o bölgede yapılacak halkoylaması yoluyla ya da bölge meclisi tarafından seçilecek. Ancak, her halükarda Devlet Başkanı’nın doğrudan müdahalesi neticesinde “filtresinden” geçen adayların bölge yöneticileri olarak seçilmeleri, Rusya’daki merkezi iktidarın bölgeleri olabildiğince kontrol altında tutmak istediğini gösteriyor. Bu konuda Dağıstan Cumhuriyeti Halk Meclisi, Devlet Başkanı’nın Meclis tarafından seçilmesi kararını alarak hâlihazırda yeni uygulamayı başlatan ilk federal bölge yasama organı oldu.

Sistemin olumsuz yönleri

Merkezi iktidarın geniş topraklara sahip ülkede kontrol ve otoriteyi sağlaması açısından oldukça işlevsel olan Rus tipi başkanlık sisteminin bazı olumsuz yanları da bulunuyor. İlk olarak, Başkan’ın üzerine yüklenen maksimum yetki sayesinde sistem içerisindeki “denge” ve “denetim” mekanizması genellikle Başkan’ın lehine çalıştırılıyor. Bu ise başkanlık makamı etrafında “kurtarıcı” ve “yanılmaz” özelliklere sahip “şahıs kültü” oluşmasına yol açtığı gibi, Başkan’ın, aldığı kararlarında devlet iktidarının diğer kurumlarına karşı “sorumsuz” davranmasına neden oluyor. İkincisi, bu paternalist ve devletçi yaklaşım, iktidar-toplum ilişkileri ve güvenlik-özgürlük ikileminde ibrenin sürekli birincilerden yana dönmesi, sivil toplum eksenli faaliyetlerin genellikle “devletin âli çıkarlarının” gözetilerek yürütülmesi ve neticede sivil toplumun Rusya’da yeterince gelişememesi sonuçlarını doğuruyor.

Yönetici elitin daha çok Başkan’ın kendi tercihleriyle şekillenmesi ise sistemin üçüncü olumsuz yanını oluşturuyor. Rusya’daki yönetici elit üzerinde çalışmalarıyla tanınan ünlü uzman Olga Kryshtanovskaya’nın araştırmalarına göre, yönetici elit içerisinde asker, polis, istihbarat servisi gibi kurumlardan gelen “güvenlikçi” kanadın oranı Boris Yeltsin döneminde yüzde 11,2 iken, Putin’in önceki başkanlık döneminde bu oran yüzde 25,1’e kadar çıkmıştı. Yine, Yeltsin zamanında yönetici elit içerisinde “entelektüel” kesimin oranı yüzde 52,9 iken, Putin döneminde bu oran yüzde 20,9’a kadar düşmüştü. Bunun yanı sıra, Başkan’la “hemşerilik” ilişkilerinden dolayı yönetici elit içerisinde yer alanların oranı Yeltsin döneminde yüzde 13,2’den Putin döneminde yüzde 21,3’e çıkmıştı. Putin’in üçüncü başkanlık döneminde ise bu oranların aynı istikamette artış ve azalış gösterecekleri tahmin ediliyor. Nitekim Başkan’dan sonra devlet iktidarı sıralamasındaki ilk üç koltuk olan Başbakanlık, Federasyon Konseyi Başkanlığı ve Devlet Duması Başkanlığı makamlarında Putin’in Petersburg ekibinden isimlerin oturması yönetici elitin ilerleyen dönemde hangi yönde şekilleneceğinin de göstergesi. “Petersburg klanının” büyük bir çoğunluğunun “güvenlikçi” kanattan oluşması ise Putin’in kendi dikey iktidar yapılanmasında “sadakat” ve “liyakat” dengesinde daha çok ilkinden yana tavır aldığını ve Sovyet istihbarat kurumu KGB geçmişini öncelediği algısını oluşturuyor. Yine, ülkedeki çıkar gruplarının yönetici elit ekseni etrafında kümelenmesi ve bu sayede rüşvetin bürokraside yaygınlık kazanması ise bu işin ceremesini oluşturuyor.

Dördüncü olarak, Başkan’ın meşruiyetinin diğer devlet iktidarı organlarının meşruiyetine göre üstünlüğü ve yasama ve yürütme üzerinde oldukça merkezi bir role sahip olması, ülkedeki partilerin fonksiyonlarını azaltıcı ve etkisiz olmalarını netice veriyor. Sistem içerisinde sivrilen ve Başkan’ın liderliğini yaptığı merkezi partinin dışındaki diğer partiler sistem tarafından “evcilleştiriliyorlar”. Örneğin, Putin’in liderliğini yaptığı Birleşik Rusya, son on yıldır Devlet Duması’nda çoğunluğu elinde bulunduruyor. Federal merkez ve bölge ilişkileri açısından bakıldığında ise 83 federe birimin yasama meclislerindeki temsilcilerin toplam ortalamada büyük çoğunluğu (yüzde 72,5) Birleşik Rusya milletvekillerinden oluşuyor. Yine 83 federe birimin başındaki yöneticilerin 75’i Birleşik Rusya üyesi iken, 7 yönetici bağımsız ve 1 yönetici de Liberal Demokrat Parti üyesi olarak dikkat çekiyor. Bu açıdan aslında, Rusya’daki başkanlık sisteminin, dikey iktidar yapılanmasında basamakları daha kolay çıkabilmek için Birleşik Rusya’ya “mensubiyeti” ön şart olarak koyduğu söylenebilir.

Sonuç itibariyle, federal bir yapıya sahip olan Rusya’nın başkanlık sistemindeki denge ve denetim mekanizmaları, iktidardaki güç dağılımında militer bir yönetim anlayışından demokratik, sivil toplum eksenli ve uzlaşmacı bir kültüre geçmeye çalışan ve hâlihazırda üniter devlet yapısına sahip Türkiye için ilgi çekici özellikler barındırıyor. Bu bağlamda, Rusya’daki başkanlık “elbisesinin”, içerisinde taşıdığı otoriter eğilimler dolayısıyla Türkiye için “dar” geleceği ve ideal bir örnek olamayacağı gözükmekle birlikte, gerek diğer devlet organları gerekse de yerel yönetimler üzerinde merkezi kontrolün, yeni anayasa tartışmalarında başkanın yükleneceği misyon ve yetkiler çerçevesinde “hangi seviyede” sağlanması gerektiği konusunda bir model sunacağı gayet açık. Bu açıdan, sistem içerisinde yeniden kurguladığı ve yapılandırdığı dikey iktidar mekanizmasıyla küresel politikada eski gücüne kavuşmayı bekleyen Putin Rusyası’nın başkanlık sistemi örneğinin daha fazla incelenmeyi hak ettiği söylenebilir. Ancak bu durum biraz da Türkiye’de siyasi alandaki kutuplaşmanın mahiyet ve şiddetinin ne yönde evrileceği ile yakından ilintili görünüyor.

Kerim Has, USAK